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“信访钦差”能否让信访摆脱困境
大江网 2009-06-19 08:59

  作者:叶匡政

  孙东东事件后,信访屡成媒体热点。近日,一个有官方背景的课题组发表文章,建议国家信访局整合中央多个信访机构,向各省区市派驻信访官员,代表中央受理当地信访诉求。这个建议被民间命名为“信访钦差”,与沈阳大学增设“信访方向”法学专业的话题一起,再度掀起媒体讨论信访制度的热情。种种迹象表明,作为官方和民间关注热点的信访制度,如何变革、何时变革,已成为全社会共同思考的一个问题。

  信访是“群众来信来访”的简称,中国特色毋庸讳言。它的本意是为了反映民情、化解矛盾,但社会转型导致的社会矛盾,却使信访渐渐成了累积民众怨恨、加剧官民冲突的敏感区。近年来,信访活动猛增,信访困境虽引起各界重视,相关行政指令也不断,却并未见到好转迹象。

  学界对于信访制度的变革,也争论多年,各种论调都有。“休克论”主张完全废弃信访制度,理由是信访消解了司法权威,是一种制度缺陷,背离依法治国的精神;“权力论”要扩大信访机构权力,认为通过立法规范信访,使之拥有有从调查、弹劾到提议罢免等方面的更大权力,使权力与责任匹配;“改良论”则认为可把信访机构集中到各级人民代表大会,让人民代表全面监督一府两院,等等。

  如今出现的“钦差论”,不过是把“民众上访”变为“官员下访”。这其实是技术层面的补救措施,与信访制度的变革无关。这样或许能部分解决民众进京上访这一表层现象,但效果如何还难预测。信访官员首先难对地方权力构成约束,虽是下派“钦差”,但信访局的秘书性质,使“钦差”们最多能起到反馈信息、督促查办的作用,并无解决问题的实权或查处权。地方上真正难以解决的群体性上访,利益多与地方政府有错综复杂的关系,最后反让“钦差”多了被地方官僚同化的可能。

  信访的“人治”色彩,使这个制度本身就有一定的悖论。信访的目的是把民众舆论的公开“表达”转化为直线“上达”,分层实现对地方权力的监控。这一目的本应欢迎民众上访,然而由于矛盾越积越多,上访人群却成了不安定因素。为了政绩,很多地方对一些难以解决的信访问题,采用诸如盯梢跟踪、强制截访、罚款、送精神病院、劳教、办学习班、拘留、判刑等非法手段予以压制。这种做法,无疑强化了信访者反复上访的决心,地方怕什么我就做什么。如此恶性循环,导致信访人群的雪球越滚越大,最后形成了一个不可忽视的特殊群体。信访在制度的设计中,本是民意的“出口”,却在一些地方异化为民意的“虎口”,民众的“伤口”,甚至让信访者“三缄其口”。

  有学者将信访活动分为建言类、求决类、诉讼类,后两类信访人已占信访人群的90%以上。大部分信访者是来检举、控告地方权力机构或个人渎职失职、违法乱纪,或因相关机构裁决不公,要求“青天大老爷”为民做主的。由于信访机构隶属政府部门,虽然层层设岗、行行设岗,但因管辖重复、责权不清,其功能多被简化为接状纸的传达室。民众诉求在复杂的党政部门间转来转去,耗费大量社会成本。

  信访或许能为一些社会问题提供解决机会,但和它支付的社会成本和潜藏的危机相比,显然是不相称的。“信访钦差”只是权宜之计,难让信访工作真正摆脱目前困境。如何让权力在法治的框架内运行、如何扩大公民的政治参与、如何实现舆论的公开监督、如何确立司法的最终权威,依然是信访变革所必须面对的问题。

来源: 中国青年报
编辑: 刘毅
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