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俄罗斯“行政三分制”改革的启示
大江网 2009-08-03 10:31

  作者:李磊

  《深圳市人民政府机构改革方案》已由中央编委和广东省委省政府批准。据报道,此次政府机构改革计划于10月1日前基本完成,改革后设置31个工作部门,精简幅度达到了1/3。此次改革按照大部制思路对现有机构进行全面重组,建立起了“委”、“局”、“办”的政府架构。三种部门将决策权、执行权、监督权分开,这被人们称为“行政三分制”。

  此次深圳大规模缩减政府机构,是响应党的十七届二中全会精神,按照《关于深化行政管理体制改革的意见》创制出的最新成果。显然,当地政府希望通过行政体制改革,将性质相似、职能类同、业务相近的政府部门进行有机整合,从而达到统一、精简、效能、责任的目的。

  一般来说,“行政三分制”就是将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块,使权力相互制约,相互协调,达到防止公职人员滥用权力的目的,提高行政效率。

  环顾世界,与中国颇为相似,俄罗斯同样是大国,同样是从计划经济、高度集权向市场经济、权力分立转轨。更为相似的是,在行政管理体制改革方面,俄罗斯亦把大部制与行政三分制两种改革绑在一起。

  当时,针对行政体制方面存在着职能混乱、结构不合理、官僚主义盛行、贪污腐败严重等一系列突出的问题,2004年3月9日俄罗斯总统普京相继签署了第314号《关于联邦执行权力机构体系和结构》、第649号《关于联邦权力执行机构结构问题》两项总统令。隔年1月19日,俄罗斯联邦政府颁布了《联邦权力执行机构相互关系的标准条例》,俄罗斯也开始把大部制改革与行政分权改革放在一起实行。

  客观来说,俄罗斯这次改革是不成功的。因为在开始阶段,大部制与行政三分制两项改革还能齐头并进,可最后却落得两败俱伤。有数据显示,此次俄罗斯的行政改革,精简机构仅仅体现在部的数量上,而由于行政三分的需要,新设立了大量的署和局,因此总的机构数量非但没有得到精简,反而大幅增加。据有关资料,改革前俄联邦执行权力机构共有58个,2004年3月增加到76个,2004年5月增加到80个,2006年已经达到了84个,比改革前增加了45%。

  并且,俄罗斯实行行政三分制后,各部门对责任互相推诿,彼此抱怨。表面上大部是建立了,并且还为大部配备了署与局,从而把决策权给部,监督权给署,执行权给局,一派和谐景象,但是行政机构数量却急剧增加,至于行政成本的增加,自不必多说。

  反观此次深圳政府部门改革,仅从出来的文件看,笔者看到更多的是俄罗斯式改革的影子,即在执行方面,并没有让社会机制更多地介入其中。至于行政监督,不错,这些年来,有关安全生产、质量和商品检验检疫、食品药品安全,银行业、证券业以及保险业等方面的监管机构都有所反弹,但它们的独立性、专业性却一直让人不敢恭维。

  所以,如果大部制改革的前提确实要把行政权分块切割,那么操刀者必须回答我们的疑问,如何避免在光鲜的“部”、“委”合并之下,面对纷繁复杂的社会事务,既无力解决,又不愿放权于社会,在无可奈何之后,又去纷纷设置数目庞大的“办”和“局”?

来源: 东方早报
编辑: 刘毅
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