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从分税制看房地产调控失灵
大江网 2009-11-27 21:19

  自今年3月以来在成交量、投资额、价格等方面的全面“亢奋”,使得房地产再次成为各界关注的焦点。

  房地产在中国社会中可以说地位显赫,不仅曾被冠以“国民经济的支柱产业”,而且因其事关众多国民福祉,也屡屡出现在各种国家级的文件和报告中。

  而在其显赫地位的背后,房地产也常被视为一个“坏孩子”,因为其中各种矛盾和问题层出不穷,如征地纠纷、投资过热、房价高涨等。为此,自2005年3月“老国八条”公布以来,从中央到地方,从金融部门到房地产管理部门,纷纷出台了各种措施,对房地产进行调控,以期房地产形成稳健有序的发展态势。

  但是,不可否认的是,几年来房地产调控在总体上是失灵的,尽管其间有过昙花一现般的效果。从当下来看,当初新老国八条、国六条、九部委15条等文件来看,确定的目标几乎无一实现,不仅房价持续攀升,各地保障性住房依旧裹足不前,而且房地产信息模糊,开发商的造势行为屡禁不止。

  在房地产调控失灵的背后,更值得人们深思的是:是什么造成房地产调控屡屡失灵?这背后的深层原因是什么?是国家调控政策设计不科学,还是地方政府对国家调控政策阳奉阴违?是调控政策缺乏统筹兼顾,还是房地产市场自身力量过于强大?

  有专家曾说,普遍出现的问题要从制度上找原因;反复出现的问题要从规律上找原因。而房地产调控失灵则兼具了这两方面的特征——那么,全国普遍性的房地产调控失灵的背后是怎样的体制原因?房地产调控的屡屡失灵,背后又蕴含了怎样的经济规律?

  我们看到,房地产调控失灵的另一面是自2004年以来关于房地产泡沫的争论。为此,有学者指出,我们现有的“强中央,弱地方”的结构,地方政府的财权和事权的不对等,导致地方政府“入不敷出”,只得经营城市、提高地价,这是导致房地产泡沫的制度基础。换言之,这可能同样是导致房地产调控失灵的制度基础。

  事权与财权的划分一直是新中国成立以来中央与地方关系演进过程中的核心问题。在传统计划经济时期,中央与地方关系的演进特点表现为收权与放权的往复循环;改革开放以后,中央与地方关系调整的线索主要有两条,即财税体制改革和政府机构改革,前者涉及到中央与地方的财力格局,而后者则关系到中央与地方的事权结构。

  1994年,国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理。分税制对中央与地方的财权划分产生了本质性的影响。中央与地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法,具体分为中央税、地方税和共享税三大类。而分税制前的财政体制是“分灶吃饭”,1988年实行的是“划分税种、核定收支、分级包干”的财政包干体制。

  从财政包干到分税制给中央与地方的财政收入划分带来了怎样的影响呢?有学者分析了1990~2004年共15年的数据发现,地方财政收入在总财政收入中的比重由1993年的接近80%迅速下降到了1994年的45%左右,此后10年间一直维持在这个水平。

  分税制清晰地划分了预算内的中央与地方之间的财源和财政收入,它使中央在集权的同时,获得了财政、制度权威上的优势。但是,分税制未与政府间的事权的划分相结合,导致各级财政支出边界模糊。

  改革开放以来,中央与地方事权结构的重建主要表现为政府机构改革的形式。而且,整体科层制的政府体系架构下,一方面,上级政府有权决定它与下级政府的财政划分办法,通常表现为财权层层上收的效应;另一方面,上级政府同样有权决定它与下级政府的事权划分办法,而在事权划分不明的情况下,通常表现为事权层层下放的效应。

  在这“上收”与“下放”的过程中,地方政府的财政缺口凸显无遗。有学者指出,地方财政支出占总财政支出的比重,1990年为68%左右,2004年微升至75%左右。

  财权与事权不匹配带来的财政缺口,使得地方政府具有强烈的增加财政收入的冲动,而出让土地及由此带来的房地产业成为地方政府“最好”的选择。商业用地出让已成为不少地方政府名副其实的“第二财政”,地方政府通过“圈地”然后用财政和金融的手段进一步“圈钱”。

  除了土地出让收入外,房地产行业还涉及到大量的审批利益。这些审批环节不仅可以为地方政府提供大量的收入,而且为相关部门、公务人员提供不少寻租机会。这从房地产市场已成为权钱交易、官商勾结的温床也可见一斑。

  房地产也很好地迎合了现行的政绩考核机制。具有谋利冲动的地方政府只要经过简单的成本-收益计算,便会把主要精力放在上级政府易于观察到、感知到的“政绩”上,譬如,高标准的市政建设、旧区改造、新区建设、大型工业项目成为了最佳选择。不仅如此,在官员任期制下,政绩考核是当期的,而公有财产却可以一次性在任期内变卖兑现。50年或70年的土地租金可以一次性兑现,而政府一届才是三年、五年。这必然诱发地方政府强烈的“政绩”冲动和短期行为。

  中央政府依靠国家强制力量合法征税获得财政收入,而地方政府除依法执行国家征税职能外,还通过各种方式参与房地产市场经营,获取体制外的利益。因此,中央政府为保证房地产调控政策的政令畅通,不得不花费大量的监督执行成本,但在“形式上高度集权,而行为上高度分权”的房地产调控中,地方政府可以较为轻易地设法对中央政府的调控进行种种变通。

  由此,笔者以为,房地产市场调控失灵原因在于中央政府和地方政府不同的利益取向,以及由此导致的二者在房地产调控行为方式上的断裂,而断裂的实质就是房地产调控失灵的事实一再发生。

来源: 第一财经日报
编辑: 刘彧
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