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政府不能垄断安全生产的监管权力
大江网 2010-04-06 10:20

  作者:邓聿文

  最近接连发生的两起矿难——山西王家岭煤矿透水事故和河南伊川国民煤矿瓦斯爆炸事故——又把国人的视线拉回到煤矿安全上来。事实,今年以来,已发生多起煤矿安全事故。

  这些年来,矿难声声。尽管国家采取了一系列措施加强安全生产工作,并投入相当大的精力,从法制、体制、机制和资金等方面大力整治矿难,但矿难似乎就像一个“顽疾”一样难以根治。这里的原因,从大的方面看,与我们奉行的GDP主义发展思路有关,在各级官员的政绩考核主要取决于经济增长的情况下,要想GDP不带血,很难;从小的方面看,矿难的发生,多半是由于企业的安全生产投入不足,矿工不注意安全操作,缺乏相关安全生产常识引起的。

  但是,有一个方面我认为我们还没有足够的重视,这就是政府对企业安全生产的监管思路和方式有问题。企业是否重视安全生产,很大程度上视乎政府的监管而定。实事求是地说,近年政府无论在企业安全生产的监管上,还是在对矿难的处理上,都比过去更为严厉。一个表现就是对没有直接责任的领导人免职或让其“引咎辞职”。然而,这些“看起来”应该非常有效的举措并未阻止矿难的脚步。原因出在两个方面。一是辞职规定本身有问题。安全事故虽然天天发生,但需要县市长辞职的特大事故毕竟是小概率事件。从这些年的统计来看,每年也不过十几起。而全国有2000多个县,把它们分摊到每个县上,概率不到1%。为了这么个可以忽略不计的概率,作为一个理性人,谁会使自己的神经绷得紧紧的,始终处于一种高压状态?另外,按规定如果死30人县长要辞职,死29人就不用辞,尽管性质一样恶劣,但只要不超过这个标准,哪怕一年发生10次矿难,县长们都不用担心乌纱帽丢了,这就在很大程度上等于给官员们吃了一颗“定心丸”,只要没有达到或“突破”规定中的“数额”限制,对于任何事故都不必害怕,组织上也不会责令辞职,这客观上会刺激一些人瞒报和少报。所以,在矿难上,动辄拿官员是问的处理方式,很可能适得其反。

  另一个方面,也是更深层的原因,与我们的监管思路和方式的不当有关。尽管态度严厉,但如果监管思路有问题,企业并不会去真正重视安全生产,或者思想上重视,行动上不重视。我们看到,每次矿难发生后,监管部门总要说,企业没有认真执行国家的有关安全法规,企业为什么没有认真执行?难道他们不清楚死了人政府是要严厉处理的?根子就在于政府的监管不对,但对这一点,监管部门却避而不谈。

  政府的监管失误在于政府独家垄断了监管权力。表面看起来,我们的安全监管遵循的是“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督”的方式,但实质奉行的是政府中心主义思路,政府垄断了安全生产的监管,企业、社会和群众,则沦为政府的小伙伴,扮演着公共事务或灾害处理中可有可无的小角色。

  以“政府中心主义”的思路来监管企业安全生产,它的危害是,一旦政府官员被利益关联方摆平,企业安全就会处于失控状态。原因很简单,政府垄断了企业安全的处理,在缺乏监督或监督不力的情况下,政府出台的任何防范和应对措施,都有可能成为官员以权谋私的寻租工具,成为官员与不法企业主分享企业利润的工具;另一方面,既然官员拥有主宰公共安全的权力,也就意味着他要担负绝对的责任,因此,当这种责任对他不利时,他就可能卸责,从而形成政府内部各职能部门的权责不明。而政府内部的权责不明往往会导致在重大事故发生时,政府启动调查的行动比较缓慢。

  例如,这次发生透水事故的王家岭煤矿,据初步调查,是因为赶工期而忽视安全。它为什么要赶工期?原来这是个国家“十一五”重点工程,在国务院都挂了号的,施工方因加快工程进度曾先后收到有关方贺信14次。在这种赶进度的要求下,放松对安全生产的监管也就在所必然。

  所以,真要遏制矿难,必须改变目前这种政府对企业安全生产的监管垄断,引入社会多元监督的治理模式,赋予任何公民、法人和其他组织的社会监督权。只要公民有证据表明企业管理或者政府管理出现缺陷可能导致事故,并且向行政机关提出了检查要求,国家机关就必须受理并启动检查程序。在此基础上,辅之企业履行公共义务的刚性要求,包括从企业利润中提取资金设立公共安全基金,同时制订严格的法律,发挥法律在危机事件的预防与应对作用。

  当然,要跳出政府中心主义的监管思路治理矿难,目前还有一定难度。因为对于一个手握社会大部分公共资源的政府来说,要它放弃部分权力和资源是很困难的。尽管如此,安全监管关系到人命关天,政府必须尝试着赋权于社会组织和个人,对企业的安全生产状况以提请调查。这并不是要政府卸责,而是将目前事实上的一个监管主体变成多个主体。唯有这样,才能改变我们对安全问题的被动监管、穷于应对的非良性发展局面。(作者系《学习时报》副编审)

来源: 上海商报
编辑: 刘毅
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